案例

2021年7月，某市市场监管局收到A药业有限公司提交的行政复议申请书，请求撤销某区市场监管局对某区中心卫生院C使用劣药地奥心血康胶囊的行政处罚决定，认为作为涉案药品供应商，该处罚决定侵犯了申请人合法权益，理由是区市场监管局在对卫生院C的药品抽检和复检过程中，抽样保管时间分别为130日和60日，严重超出《药品质量抽查检验管理办法》规定的25个工作日时限，违反法定程序，并因保管条件不善而可能导致检验结论错误。A公司同时提交了B省、A省药监部门在生产环节、经营环节分别对案涉批次产品的抽检合格报告书。

从行政处罚决定书可以看出，区市场监管局在该卫生院抽取的地奥心血康胶囊（生产企业：B药业有限公司，批号2012037），经市食品药品监督检验院检验，“检查”项下水分为13.2，不符合《中国药典》2020版一部“不得过11.0”的规定，依据《药品管理法》第九十八条第三款第七项规定，认定为劣药。

经查，卫生院C于2020年3月5日自A公司购进上述药品800盒，至现场检查时已全部使用完毕，使用价格为46元/盒。区市场监管局决定给予卫生院C没收违法所得36800元，并处货值金额5倍罚款的行政处罚。在规定时间内，卫生院C未提出申诉、听证和行政复议要求，并按时缴纳了罚款，但依据其与A公司签订的药品采购合同，对A公司罚款50万元，并直接扣留部分未付货款。

分歧

对医疗机构使用药品抽检不合格行为进行行政处罚，在被处罚人并未提起行政复议的情况下，药品供应商以利害关系人身份作为第三人申请行政复议，复议机关应否受理？复议机关内部存在两种截然不同的意见。

一种意见认为，A公司是本行政处罚案的利害关系人，虽然从表面上看，区市场监管局处罚的是药品使用机构卫生院C，但该行政行为影响了药品供应商A公司的利益，使其具有了法律上的利害关系，依据《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请，认为符合该法第六条第一项规定的行政复议范围和《行政复议法实施条例》（以下简称《条例》）第二十八条第二项规定的“申请人与具体行政行为有利害关系”等受理条件，应当受理其行政复议申请，并依法作出复议决定。

另一种意见认为，区市场监管局作出的处罚决定书相对人是卫生院C，针对的是医疗机构药品使用环节的违法行为，并未认定A公司的违法责任，未增设其义务、减损其权益，故申请人作为涉案药品的供应商，因该行政处罚决定书而导致被罚款属于民事纠纷，与该决定书没有行政法意义上的利害关系，这种民事法律关系不能因此转化为行政法律关系。因此，A公司不符合《条例》第二十八条第二项规定的与具体行政行为有利害关系的受理条件，故依法不应受理；即使受理，也应依据《条例》第四十八条第一款第二项规定，驳回A公司的行政复议申请。

评析

本案的关键是对A公司是否与该行政处罚决定书之间具有行政法意义上的利害关系的判定。

《行政复议法》规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，如对行政机关作出的行政处罚决定不服的，可以提起行政复议。这一规定，是出于防止和纠正违法或不当具体行政行为，保护公民、法人和其他组织合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权的立法宗旨和本义，是对行政相对人、第三人合法权益的保护。因此，A公司只要认为该行政处罚侵犯了其合法权益，就可以依法提起行政复议。但为明晰行政复议机关职责和行政相对人的权利义务，合理配置和使用行政复议资源，防止行政行为相关方不当使用和滥用行政复议权，《条例》同时规定了申请人应当与具体行政行为有利害关系的受理条件。

行政法意义上的利害关系人，最早见诸于《行政许可法》，该法第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”从相关规定看，这里的利害关系，是公民、法人或其他组织的合法权益与行政许可行为之间存在的因果关系，且应当是直接而非间接的关系，一般包括相邻权、竞争权、环境权等合法权益。

在《行政处罚法》中并没有利害关系人的概念，因为行政处罚行为制约、影响的不是公民、法人或其他组织的合法权益，而是违法行为产生的非法权益。《行政处罚法》中有“第三人”概念，第五十八条第一款第二项规定，“直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的”，在行政机关负责人作出行政处罚决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。联系第六十二条、第六十三条关于当事人的陈述、申辩权以及听证权利，可以清楚看出第三人是直接受行政处罚行为影响的利益相关方，与利害关系人不是同等概念，有着不同权利义务规定，行政处罚领域并没有赋予第三人权利救济渠道。

但《行政复议法》赋予了第三人参加行政复议的权利，该法第十条第三款规定，“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”《行政诉讼法》赋予了第三人参加诉讼的权利，该法第二十九条规定，“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”

综上，行政处罚中第三人的复议权不是独立享有、主动行使的，而是需要符合一定条件的从属性、依附性和被动性权利。

首先，需要行政处罚案件的当事人提起行政复议申请。在复议申请已被受理、复议活动并未结束之时，由第三人主动申请或复议机关通知其参加，如果行政复议尚未开始或已终结，就谈不上参加复议。

其次，第三人同申请复议的具体行政行为有利害关系。一般应当为直接关系，而不是间接关系。

再次，该项权利不是必然的法定权利。原则上其不能成为行政复议的当事人，虽然可以主动申请参加复议，但能否参加由复议机关决定。复议机关可以同意其参加，也可以认为其不具有主体资格，不同意其参加。

据此，第一种意见认定A公司是本案的利害关系人，认为该处罚影响了其合法权益，就有权提起行政复议，这种承认A公司具有复议申请权的观点是正确的。

但并不是所有的利害关系人提起行政复议申请，都必然具有法定主体资格，都会被复议机关受理，从而启动行政复议程序。只有行政机关行政处罚行为影响了其法定的权利义务，其才同具体行政行为具有直接利害关系，符合行政复议范围，复议机关才能决定受理。A公司与本处罚决定书之间没有直接利害关系，其利益损失和侵害是行政处罚行为间接导致的，处罚决定书并没有对A公司进行处罚，没有认定其在违法行为中的责任归属，从而为其设定义务或减损其合法权益。因此，收到复议申请后，经审查，复议机关对不符合受理条件的复议申请不应受理，更不能作出复议决定，故该种意见的处理建议是错误的。

第二种意见认为，A公司不是本处罚决定书的相对人，该行政处罚并未认定A公司的违法责任，对其权利义务没有行政法意义上的关系，建议不予受理，或驳回复议申请，总体上是正确的。但应当告知申请人，其与行政处罚当事人的纠纷属于民事法律关系，不会因行政处罚行为而导致其转化为行政法律关系，民事纠纷不应通过行政法律关系调整，应当通过民事诉讼或其他法律渠道解决。同时，应当向执法机构发出行政复议建议书，指出其在监管执法过程中存在的不规范问题，要求其严格遵守监督抽检的时限、环境、条件等程序要求，保证监管执法活动的严谨性、规范性。（江苏省药品监督管理局 张海）

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